Em 2017, o Brasil pode passar pela mais amarga reforma da previdência social em sua história. As medidas, entre as quais aumento da idade mínima para 65 anos e tempo de contribuição mínimo de 15 para 25 anos, já se revelam impopulares. Mas o governo as defende e argumenta que são necessárias para que o sistema seja sustentável.
Ocorre que essa mesma novela já foi vista em outros lugares, apenas com outros personagens e em outras línguas. No mundo inteiro, os sistemas de previdência tradicionais passaram a ser reformados a partir dos anos 1980 – a maior parte das vezes com medidas pouco agradáveis para os beneficiários. O motivo alegado para isso foi quase sempre o mesmo: sistemas que antigamente contavam com grande população jovem e pequena população idosa de repente sofreram com o envelhecimento da população. Com mais aposentados e menos trabalhadores ativos, ficava difícil manter o equilíbrio nas contas.
Abaixo, você verá cinco exemplos de países que tiveram que aplicar remédios amargos ao sistema previdenciário, cada um a seu modo. Em geral, as reformas foram duras, por isso medidas benéficas para os contribuintes foram raras – apesar de que existiram. Uma observação importante: ao apresentar esses países, não pretendemos defender que o Brasil precisa de uma reforma, nem que precisa tomar medidas semelhantes à de qualquer um deles. O objetivo é apresentar as soluções encontradas em outros países.
Para comparar esses países com a situação da previdência brasileira, veja estes posts:
PRIMEIRO, O QUE É REPARTIÇÃO E CAPITALIZAÇÃO?
Antes de passarmos aos casos, é importante entender o principal modelo de previdência social do mundo, o sistema de repartição, e seu oposto, o sistema de capitalização. No modelo de repartição, as contribuições dos trabalhadores ativos pagam os benefícios dos aposentados e pensionistas. É como funciona a previdência no Brasil e na maior parte dos países ainda hoje.
Mas existe outro tipo de sistema previdenciário, que opera com outra lógica: o sistema de capitalização. A capitalização é baseada em poupanças individuais. Cada trabalhador poupa recursos, que são guardados em uma conta própria. Na hora da aposentadoria, o trabalhador conta apenas com os recursos que ele mesmo guardou enquanto trabalhava.
Como explica o portal Por quê?, a transição de um sistema de repartição para um de capitalização não é fácil. Isso porque os aposentados do regime de repartição, que não tinham contas individuais, continuam a existir e seus benefícios continuam a ser pagos. Se a capitalização é instaurada de uma hora para outra, o governo não pode mais pagar os benefícios desses aposentados com as contribuições dos trabalhadores. Estas passam a ficar guardadas nas contas individuais. Ou seja, falta recurso para continuar a bancar o regime anterior. Por isso, os governos que mantêm previdências de repartição normalmente buscam outras medidas para resolver os problemas de sustentabilidade. O mais comum é o endurecimento das regras do sistema.
Todos os países apresentados a seguir possuem sistemas de repartição, semelhantes ao brasileiro. Assim, é possível fazer comparações com o Brasil – apesar de que a população idosa é proporcionalmente maior naqueles países do que por aqui.
FRANÇA
Anos das reformas: 2010 e 2013
Principais mudanças: Idade mínima para aposentadoria: aumentou de 60 para 62 anos (2010); Idade para aposentadoria integral: 65 para 67 anos (2010); Tempo de contribuição mínimo: aumento gradual até 43 anos em 2035 (2013).
O sistema previdenciário francês funciona no modelo de repartição (contribuições dos trabalhadores financiam benefícios dos aposentados e pensionistas) com contribuições compulsórias do empregado (6,75% do salário de benefício) e do empregador (8,4% do salário de benefício e mais 1,6% sobre o restante do salário). Além do sistema público, a maior parte dos empregados também adere a um sistema complementar compulsório, ligado à classe profissional do trabalhador. De acordo com Sergio Guimarães Ferreira, pesquisador do BNDES, o sistema francês pode ser classificado como “generoso”, uma vez que possui alta taxa de reposição salarial (o valor do benefício costuma ser cerca de 70% do salário).
Desde 1993, estão em curso reformas na previdência francesa. As mudanças mais recentes datam de 2013, quando o presidente François Hollande aumentou o tempo de contribuição mínimo para 43 anos. Já a idade mínima para se aposentar foi aumentada para 62 anos em 2010, pelo então presidente Nicolas Sarkozy. A regra vale apenas para os nascidos a partir de 1955. Além disso, Sarkozy aumentou a idade para receber aposentadoria integral de 65 para 67 anos.
O motivo para as reformas na França são semelhantes aos alegados no Brasil: o sistema registra déficits ano após ano. Em 2010, o rombo da previdência francesa era de 32 bilhões de euros, segundo o Estado de São Paulo. Já em 2013, de acordo com a agência Reuters, ainda se projetava um déficit de 20 bilhões de euros até 2020, se uma nova reforma não fosse feita naquele momento.
Mudanças previdenciárias sempre enfrentaram forte rejeição popular na França. É por isso que três tentativas de reforma fracassaram, em 1995, 2003 e 2007. Em 2010, as oito maiores centrais sindicais francesas eram contrárias à reforma proposta por Sarkozy. Entre março e outubro daquele ano, houve pelo menos onze dias de manifestações em todo o país. As estimativas mais conservadoras foram de cerca de 1 milhão de manifestantes em todos os dias de protestos.
Hoje, segundo a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento (OCDE), a França gasta 13,8% de seu produto interno bruto (PIB) em benefícios previdenciários, acima da média dos países da organização (7,9% do PIB). Para efeito de comparação, a previdência social brasileira custa 7,4% do PIB, segundo a OCDE. A diferença está na proporção de idosos na população: eles são apenas 8% entre brasileiros, enquanto são 18,3% dos franceses.
ALEMANHA
Anos das reformas: 1992, 2007 e 2014
Principais mudanças: Idade mínima para aposentar: aumento de 65 anos para 67 até 2029 (2007); Convergência da idade mínima de mulheres e homens (anos 1990).
A previdência social alemã foi a primeira a ser criada na história, em 1889, obra do chanceler Otto von Bismarck. Inicialmente, a idade mínima era de 70 anos, mas passou para 65 anos em 1916 e assim permaneceu por muitas décadas. Até hoje, o sistema adota o modelo de repartição.
O sistema previdenciário público recebe contribuições de empregados e empregadores (cada classe contribui com o mesmo valor), que juntas equivalem a 18,7% do salário bruto. Ainda existem outros dois sistemas complementares: planos privados mantidos pelas empresas para seus empregados e planos privados individuais. De acordo com o estudo de Ferreira, a Alemanha também possui alta taxa de reposição (cerca de 72%) e regras benevolentes para a concessão de benefícios.
A partir de 1992, o governo alemão iniciou mudanças para manter o sistema sustentável. A idade mínima para aposentadoria das mulheres foi progressivamente igualada à dos homens ao longo dos anos seguintes. A reforma mais significativa, de 2007, estabeleceu um aumento gradual da idade mínima, que em 2029 passará a ser de 67 anos.
Mas outra reforma, feita em 2014, foi positiva para alguns beneficiários. Entre várias medidas, foi permitida aposentadoria aos 63 anos para trabalhadores que contribuíram por pelo menos 45 anos – a regra valeu apenas para os nascidos em 1951 e 1952. Essa reforma também contemplou mães que tiveram filhos antes de 1992: elas puderam registrar até dois anos a mais em seu tempo de contribuição – dos períodos em que estiveram afastadas por licença maternidade – o que aumentou o valor de seus benefícios.
Hoje, segundo a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento (OCDE), a Alemanha gasta 10,6% do produto interno bruto (PIB) em benefícios previdenciários, acima da média dos países da organização. 21,4% da população do país tem mais de 65 anos de idade.
GRÉCIA
Anos das reformas: 2010, 2012 e 2016
Principais mudanças: Aumento da idade mínima: 60 anos para mulheres e 65 para homens para 67 (ambos); Aumento do tempo de contribuição para aposentadoria integral: de 35 para 40 anos.
Os esforços da Grécia em reformar as regras previdenciárias começaram em 2010. O país enfrenta sérios problemas com a dívida pública, que chegou a 176% do PIB em 2015. Na avaliação de muitos economistas, isso tem relação com a evolução dos benefícios previdenciários. Segundo reportagem da revista The Economist, os gregos se aposentavam em média com 35 anos de contribuição e 58 anos de idade. Regimes especiais para diferentes categorias profissionais também colaboravam para aprofundar o problema previdenciário. Um benefício mínimo era garantido a todos que contribuíssem por pelo menos 15 anos (como ocorre hoje no Brasil).
Isso passou a mudar em 2012, quando a idade de aposentadoria passou a ser de 67 anos, com contribuição mínima de 40 anos para benefício integral. Houve também convergência da idade mínima das mulheres com a dos homens. Aqueles que se aposentam antes dos 67 anos sem completar o tempo de contribuição de 40 anos têm o benefício reduzido.
Com 20,2% da população com mais de 65 anos, a Grécia gasta 14,6% do produto interno bruto (PIB) em benefícios previdenciários, bem acima da média dos países da OCDE.
SUÉCIA
Anos da reforma: 1994 e 1998
Principais mudanças: introdução de contas individuais nocionais e alterações no cálculo dos benefícios.
Entre todos os países citados neste post, a reforma da previdência sueca foi a mais diferente, porque não se focou apenas nas medidas tradicionais, como aumentar o tempo de contribuição ou a idade mínima. Nos anos 1990, o país viu piorar as contas da previdência, que chegou a um déficit 2,5 vezes seu próprio PIB. Para resolver o problema, mudou significativamente a forma de cálculo do benefício de cada contribuinte, em 1998.
De acordo com Sérgio Ferreira, foram criadas contas individuais nocionais para cada contribuinte. Essas contas na realidade são fictícias, uma vez que não possuem lastro em ativos reais. Tudo que elas fazem é imitar a estrutura de um esquema de capitalização – em que cada um tem sua própria conta. Nas contas nocionais, o dinheiro das contribuições do cidadão rende juros – também fictícios. Esses juros são baseados na taxa de crescimento do salário médio. No cálculo do benefício, dividem-se as contribuições acumuladas e os supostos rendimentos pela expectativa de sobrevida do indivíduo na idade que se aposenta – que é no mínimo 61 anos.
As contas nocionais suecas funcionam quase como poupanças individuais. Mas, na prática, as contribuições dos trabalhadores de hoje continuam a financiar os benefícios de hoje, assim como acontece no Brasil e em boa parte dos países. É por isso que as contas nocionais são fictícias – são nada mais do que um cálculo prévio do valor do benefício futuro.
Segundo Ferreira, o sistema sueco possui algumas vantagens sobre os sistemas de repartição tradicionais, bem como de sistemas de capitalização:
Os ajustes dos benefícios são feitos automaticamente, a partir de dados estruturais da economia e da população;
Existe uma ligação maior entre contribuição e benefício do que em regimes de repartição clássicos. O cálculo do benefício baseia-se tanto nas contribuições feitas, quanto em dados da economia, evitando distorções;
Os recursos ficam protegidos das flutuações de mercado existentes em sistemas de capitalização clássicos;
A taxa de administração do sistema sueco é menor do que em um sistema de capitalização tradicional – justamente porque as contas e a taxa de juros são apenas nocionais.
Hoje, segundo a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento (OCDE), a Suécia gasta 7,4% do produto interno bruto (PIB) em benefícios previdenciários, um pouco abaixo da média dos países da organização (7,9% do PIB). 20%, ou um em cada cinco suecos, possui mais de 65 anos de idade.
JAPÃO
Anos das reformas: 1994, 2000 e 2016
Principais mudanças: Idade mínima: 1994 – 60 para 65 anos (pensão básica); 2000 – aumento gradual de 60 para 65 anos, entre 2013 e 2025 (pensão de empregado). Benefícios: 1994 – base de cálculo passou a ser salário líquido (para pensão básica); 2000 – redução de 5% do valor do benefício (pensão dos empregados). Tempo mínimo de contribuição (2016): redução de 25 anos para 10 anos, a partir de 2017.
Um dos países asiáticos mais desenvolvidos, o Japão também tem uma grande população idosa. Já em 1994, o governo japonês tinha dificuldades em pagar benefícios previdenciários, na época equivalentes a 17,9% do PIB. Por isso, passou a promover reformas.
O sistema previdenciário japonês é dividido em duas partes: (i) a pensão básica (kiso nenkin), para a qual todos os maiores de 20 anos – empregados ou não – devem contribuir; e (ii) o seguro de pensão do empregado (kousei nenkin), com contribuições descontadas do salário dos trabalhadores (8,5%). Para receber pensão básica, é preciso ter no mínimo 65 anos de idade e 25 anos de contribuição. Já para a pensão dos empregados, é preciso ter pelo menos 60 anos e 25 anos de contribuição.
O valor da pensão de trabalhadores é calculado a partir de uma média do salário ao longo da carreira. Considera-se também a idade do segurado e o tempo de contribuição. Recebem pensão integral apenas os que contribuíram por no mínimo 40 anos.
A primeira reforma previdenciária japonesa ocorreu em 1994, quando o governo aumentou a idade mínima para a pensão básica de 60 para 65 anos, além de alterar a base de cálculo do benefício básico. Depois, em 2000, foi a vez de alterar o seguro dos empregados: houve redução de 5% do valor dos benefícios e estabeleceu-se um aumento gradual na idade mínima para aposentadoria, de 60 para 65 anos, iniciado em 2013.
O que chama atenção, porém, é que em 2016, o governo do Japão tomou uma decisão generosa com a população. Segundo o portal Mundo Nipo, o parlamento japonês aprovou uma lei que reduz o tempo mínimo de contribuição de 25 para apenas 10 anos. A nova regra vale para segurados de ambos os sistemas de pensão.
A medida beneficiará mais de 600 mil idosos japoneses que não conseguiram cumprir os 25 anos de contribuição e, por isso, não recebiam aposentadoria. Mas quem se aposentar com contribuição de 10 anos receberá uma quantia de 16 mil ienes, o que equivale a algo próximo a R$ 500. Até 2016, a aposentadoria mínima – com 25 anos de contribuição – era de 40 mil ienes, ou R$ 1.220.
Hoje, segundo a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento (OCDE), o Japão gasta 10,2% do produto interno bruto (PIB) em benefícios previdenciários, acima da média dos países da organização. 26,4% dos japoneses já passaram dos 65 anos de idade.
O QUE AS EXPERIÊNCIAS DESSES PAÍSES MOSTRAM?
Diferentes saídas foram encontradas para a questão previdenciária mundo afora. A maior parte tem apostado em dificultar o acesso aos benefícios, aumentando a idade mínima, diminuindo o valor dos benefícios, entre outras ações. A Suécia – e outros países, como Itália e Polônia, introduziram contas nocionais, que também endurecem as condições de aposentadoria, mas utilizando artifícios diferentes. Cabe agora ao Brasil observar as experiências de fora e decidir como encarar a questão previdenciária.
Fontes:
Sérgio Guimarães Ferreira: sistemas previdenciários de países industrializados
Nicholas Barr: previdência na Suécia
OCDE: relatório “Pensions at a Glance 2015”
Mundo Nipo: reforma diminui tempo de contribuição no Japão
Estado de São Paulo: reforma da previdência na França
O Globo: previdência na França e outros países
Reuters: reforma na Alemanha
The Economist: previdência na Alemanha
The Economist: previdência na Grécia
The Economist: reforma previdenciária grega em 2016
